Tijdelijk afzien van handhaving PAS-melders mag, mits goed gemotiveerd

Provincies hebben tot medio 2025 ruimte om af te zien van handhaving tegen activiteiten van zogenoemde PAS-melders. Maar dan moeten zij wel motiveren dat er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van PAS-melders aan de ene kant en het natuurbelang aan de andere kant. Dat is de belangrijkste conclusie van drie uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van vandaag (28 februari 2024). In drie zaken had de Coöperatie Mobilisation for the Environment de colleges van gedeputeerde staten van Utrecht en Overijssel gevraagd om handhavend op te treden tegen PAS-melders. Het gaat om een biocentrale in Balkbrug, een melkveehouderij in Kampen en een vleesverwerker in IJsselstein.

PAS-melders zijn bedrijven die op grond van het toenmalige Programma Aanpak Stikstof (PAS) een zogenoemde melding hebben gedaan voor een wijziging of uitbreiding van hun bedrijf. Op grond van het PAS konden bedrijven hiermee volstaan als de stikstofneerslag van hun activiteiten onder de drempelwaarde van 1 mol per hectare per jaar bleef. Zij hoefden dan geen natuurvergunning aan te vragen. In haar stikstofuitspraak van mei 2019 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak dat het PAS in strijd is met Europese natuurwetgeving. Bedrijven die een melding hadden gedaan, moesten alsnog een natuurvergunning aanvragen.

Zonder natuurvergunning zijn de activiteiten van PAS-melders in strijd met de wet. Het is dan aan de overheid om daartegen op te treden. Alleen in geval van bijzondere omstandigheden hoeft de overheid niet te handhaven. De Afdeling bestuursrechtspraak geeft in de uitspraken van vandaag vijf redenen waarom sprake kan zijn van bijzondere omstandigheden. Dit samenstel van redenen kan voor de colleges van gedeputeerde staten tot medio 2025 aanleiding zijn om in een concreet geval niet te handhaven als dat voor een PAS-melder onevenredig uitpakt. Die bijzondere omstandigheden zien onder meer op de rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS mochten ontlenen, de uitlatingen van de overheid na de stikstofuitspraak van mei 2019 dat PAS-melders zouden worden gelegaliseerd en het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen.

Of provincies daadwerkelijk kunnen afzien van handhaving vergt nog wel een nadere beoordeling. De colleges van gedeputeerde staten moeten nagaan of er een redelijk evenwicht is tussen aan de ene kant het bedrijfsbelang van de PAS-melders dat er niet wordt gehandhaafd en aan de andere kant het natuurbelang dat juist wel gediend is met het nemen van maatregelen. De colleges zullen daarvoor per geval moeten bekijken wat tot medio 2025 de gevolgen zijn voor de natuur als niet handhaven. Bij die belangenafweging kunnen provincies ook natuurmaatregelen treffen, zoals bijvoorbeeld het Overijsselse bemestingsverbod. Als zij daarvoor kiezen zullen die maatregelen ook moeten doorlopen tot medio 2025.

In alle drie de zaken hadden de colleges van gedeputeerde staten van Utrecht en Overijssel besloten om niet te handhaven. Die besluiten zijn naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak echter onvoldoende gemotiveerd. Zij zullen nu nieuwe besluiten moeten nemen, waarbij ze zich moeten houden aan de uitspraken van vandaag. Voor deze en andere handhavingszaken tegen PAS-melders zijn deze uitspraken relevant, omdat de Afdeling bestuursrechtspraak uiteengezet heeft dat er ruimte is om tijdelijk af te zien van handhaving, én onder welke omstandigheden.